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浅议我国《食品安全法》的完善

食品安全是一项涉及范围广的“民心工程”,直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全,关系到经济发展和社会稳定。近年来,我国食品安全问题层出不穷,食品安全问题案件屡屡发生。本文在分析我国食品安全法存在不足的基础上,有针对性地提出一些可行性建议。

  【摘要】俗话说“民以食为天”食品是人类赖以生存的物质基础。身体的生长发育和组织更新所需要的原料、人体的各种生理活动和保持体温恒定所需要的能量都是由食物供给的。食品安全是一项涉及范围广的“民心工程”,直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全,关系到经济发展和社会稳定。近年来,我国食品安全问题层出不穷,食品安全问题案件屡屡发生。食品安全问题成为社会关注的热门话题,舆论更将政府推到了风口浪尖上。本文在分析我国食品安全法存在不足的基础上,有针对性地提出一些可行性建议。
    
  一、我国食品安全法律法规的发展 
  食品安全法律法规,是指涉及食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规和规范性文件。经济的发展使得人们对食品安全的重视程度有所提高,我国政府颁布施行了一系列有关保证食品安全或者与之相关的法律法规,为食品安全法律法规的完善奠定了基础。《食品安全法》于2009年2月28日通过,并于2009年6月1日开始正式实施,原来的《食品卫生法》同时废止。2015年4月24日,新《食品安全法》通过审议,并于2015年10月1日开始正式实施。 2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定:对《中华人民共和国食品安全法》作出修改。
  二、我国《食品安全法》存在的不足
  (一)缺乏食品安全基本概念
  人们对食品安全的理解与认识,是一个既漫长又艰辛的事件过程,它是随着人类认识自然、改造自然的能力的不断增强而不断的深化。随着社会生产力的不断发展和提高以及贸易的发展,人们生产出来的食物除了供自己食用外,也开始了食物的贸易。然而,这一时期人们对食物的关注更多的是在食品的数量,而不是食品的质量,他们更担心的是交易中食品数量的缺斤短两。但是,随着食品贸易的不断发展,人们开始发现,通过在食物中掺假掺杂降低成本能牟取更多的利益。食品经营者或销售者为了利益,开始出现了很多层出不穷的办法牟利,例如销售变质过期食物。在过去科学技术不发达的时候,过期变质食物往往难以发现。但是,这样的过期变质食物危害到了人民的身体健康,也威胁到了统治者的统治地位。
  随着社会的不断发展,食品安全问题也逐步被人们所认识和注意。在1945年,联合国粮农组织(简称FAO)在美国华盛顿成立,其成立的主要目标是让世界摆脱饥饿,实现粮食供需安全。1974年11月,该组织便在世界粮食大会上通过了《世界粮食安全国际约定》,并且在大会上第一次提出了“食品安全”的概念。其关于食品安全的定义为:“保证任何人、在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够的粮食。” 然而,在我国现行的《食品安全法》中,尚没有一个明确的食品安全基本概念。
  (二)我国食品安全法律体系不完善
  我国食品安全的法律体系是由《食品安全法》、《产品质量法》、《标准化法》等多部法律为主导,《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等有关食品安全的专门规章为主体,以及诸如《消费者权益保护法》、《刑法》等法律、法规中有关食品安全的相关规定和国务院各部委出台的规章、最高检察院和最高法院的司法解释等组成的。尽管现有的关于食品安全的法律法规虽然数量较多,但大多数都是不同部门在不同时期制定和颁布的部门立法、分段立法、分散立法,单个法律法规调整范围较为狭窄。部门间在制定法律之初大都没有经过充分的协调与沟通,这样难免会出现上位法与下位法之间、平行法之间互相交叉、重复、衔接不紧,甚至是相互矛盾、严重冲突的情况。而《食品安全法》实施时间较短,其统领协调作用又尚未充分显现出来。所以,导致了目前我国食品安全法律法规体系总体上缺乏协调性。此外,由于我国《食品安全法》颁行的时间并不算不长,加之由于我国地域及风俗习惯的多样化,这使得各地的立法难度大大提升,目前配套法律规章滞后的问题仍然突出,在《食品安全法》中大量存在着诸如“具体管理办法由国务院规定”、“具体管理办法由省、市、自治区人大常委会依法制定”等规定,使得许多具体问题得不到充分的解决。
  例如,《食品安全法》第一百五十二条 
  铁路、民航运营中食品安全的管理办法由国务院食品药品监督管理部门会同国务院有关部门依照本法制定。
  保健食品的具体管理办法由国务院食品药品监督管理部门依照本法制定。
  食品相关产品生产活动的具体管理办法由国务院质量监督部门依照本法制定。
  国境口岸食品的监督管理由出入境检验检疫机构依照本法以及有关法律、行政法规的规定实施。
  军队专用食品和自供食品的食品安全管理办法由中央军事委员会依照本法制定。
  (三)我国食品安全法律监管不到位
  我国的食品安全监管实行的是“分段监管为主,品种监管为辅”的分段监管体制。农业、畜牧业、渔业、环保、卫生、工商、质检、贸易、检疫、食药监管等不同部门负责食品生产链条的不同阶段。虽说这样的安排存在着体制上的稳定性和分工的明确性、合理性,但是在实际监管中存在着一系列问题。我国的食品安全法并没有明确规定各部门应负有的责任。就是因为这样的规定不明确,导致了各个部门之间具体职责的界定不清、交叉、重复,各个部门之间的权力分散也导致了各自为政,遇到实际问题时相互推脱、互相扯皮,最终使得多个部门却不能保证一个食品安全的尴尬局面。
  (四)《食品安全法》将进出口食品的监管与国内食品的监管割裂开来,实行区别管理
  长期以来,我国的进出口食品与国内食品的监管一直处于一种不统一的状态。按照有关法律规定,进出口食品由国家出入境检验检疫部门负责监管,而国内食品则根据分工由数个部门分段监管。这样食品除了根据自身的特点区分品种外,又根据来源与流向以境内境外为标准被人为地割裂为两类,涉及境外的食品和境内消费市场的食品,实行不同部门分别管理、区别对待的模式,这就造成了一种事实上的不平等,一种歧视待遇。
  对进口食品及其生产、经销商来说,根据WTO 的有关原则,外国企业和商品应当在东道国享受“国民待遇”,而进口食品与国内食品分属两个完全不同的部门体系管理,虽说理论上执行的标准是相同的,但在实际中各有自己的标准、规则和程序,那么被监管对象受到的待遇肯定不尽相同。但是进口食品最终是要在国内市场消费的,而国内消费市场的食品是由不同于国境检验检疫机构的监管主体负责的,这样不论对食品经销商还是监管机构都带来了诸多不便。经销商既要在食品入境时接受国家出入境检验检疫部门的监管,又要在国内市场上销售时接受国内食品监管部门的监管,而有时出入境检验检疫部门为了管理上的需要也会延伸到国内消费市场进行监管,以查缺补漏,实质上形成了监管上的重叠,引发监管权的冲突。
  对出口食品的生产者来说,前述区别监管的体制同样给其带来了许多问题。一般说来,对出口食品的要求往往严于国内食品,这可能缘于过去我国的食品行业整体生产水平比较低,而境外对出口食品的要求严于国内或有特殊要求,为保证出口食品的质量,维护我国出口产品整体良好形象,需要有重点地扶持和监控出口食品的生产,以利于对外贸易政策的实现。但随着我国经济的发展,国内食品行业的整体水平有了很大的进步,同时,随着国民生活水平的提高,国内消费市场日渐成熟,在市场的需求方面,国内外市场已没有明显的区别。在此情况下,已没有必要再强调出口与内销食品的差别。对出口食品及其生产企业来说,在消费市场的要求相同或基本相同的条件下,仅因为食品的销售区域不同,监管的部门与监管要求便不一样,似乎有违平等原则。而有的企业,因兼具国内国际业务,便在生产设备和条件、生产的食品相同的情况下,要同时接受两个部门的监管,使企业疲于应对,带来许多不必要的麻烦。
  此外,从人权实现的角度说,中国公民同样有享受高品质、富营养、低风险食品的权利,在食品消费上中国公民与境外公民一样具有平等的权利。出入境检验检疫部门,因政策的倾斜和其自身的业务便利,人员能够经常接受国际前沿知识和技术的培训,可以及时掌握国际先进的监管经验和信息,其检验检测设备和技术也非常先进,实现了与国际接轨,这些优势是一般国内监管部门所无法比拟的,然而,这些优势却并未在国内市场实现,使国内消费者有所体会,何况优势的产生本身来自于对国家公共资源的占用,理应服务于国内消费者。  
  三、完善我国《食品安全法》的相关建议 
  (一)明确食品安全的概念。
  立法上要更加明确“食品安全”的概念,食品安全问题是一个极其贴近人民生活的问题。所谓的食品安全应该包含以下三种意义:
  1.食品数量安全。就是指能够产出足够本国人民生存生活所需要的基本食品,并且这种食品是本国人民能够买到也能够支付得起。这就要求平衡食物供给与需求之间的关系,做到食品数量安全才能保障本民族最基本的生存问题。
  2.食品质量安全。就是指这些基本食品不管是在营养还是卫生或者其他方面都可以满足和保障人们的健康。因此,这需要国家在食品受到污染之前就采取相应的措施来进行预防,并可以在食品遭到污染后立刻采取积极有效的措施将损失减少到最小。
  3.食品可持续安全。这是从可持续发展的角度出发来要求,无论是在食品的获取还是在制造过程中都需要注重生态环境资源的保护与利用。因为只有做到食品安全的持续性,才能保障当代以及后代子子孙孙的食品安全问题。
  结合以上三层意义,可以更准确地表达食品安全的概念:就是食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求,不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。
  从这个概念不难看出,食品安全是既包括生产安全,也包括经营安全;既包括结果安全,也包括过程安全;既包括现实安全,也包括未来安全的。
  (二)对进出口食品监管的改进建议
  随着我国的经济发展和改革开放的进行,食品市场国际化的趋势已经呈现,我国国内的许多食品标准已经或逐渐采用国际标准;而且,国内的食品消费需求也与国外日渐趋同,国内外食品消费市场差距逐渐缩小,在此情况下,不应僵化死守原有政策,过分强调国内外食品市场的差别,而应当在市场经济的有关原则指导下,逐步统一对内销及出口食品生产主体的监管。此外,出口食品的标准之所以与国内有所不同是由于出口目的国或地区的特殊要求,从合同法的角度出发,那也是合同中的需货方的特别要求而已,供货方只需按照合同要求生产出符合相应标准的食品即可,和在生产地设立不同的监管部门进行监管并无必然联系。即便是因为对方出于国家政策或政府控制的考虑,需要我国相关部门予以回应和协调,一个统一的监管部门之下的分属机构足以承担相应的职责。所以,应当将进出口食品的监管资源与国内食品的监管资源进行整合,统一到一个监管部门,并且统一进出口食品与国内食品的监管标准和要求,给二者一个平等的国内监管环境,同时利用出入境检验检疫部门的既有优势带动国内食品安全监管的水平,从而促进国内食品行业整体水平的提高。通过监管部门的统一,亦可消除不同部监管职能之间衔接脱钩的问题,使进出口食品的监管更全面、更有效,不至于再出现添加了进口“OMP”的特仑苏销售数年后方发现其并不合法的窘境。
  (三)发挥消费者制衡作用
  1.实行举证责任倒置。可以说,举证困难是消费者在寻求法律保护道路中所遇到的最大障碍,大部分消费者仅仅能够证明有问题的食品是由食品经营者处购买获得,但很难证明食品存在的问题是由食品经营者所导致的。所以实行举证责任倒置,让食品经营者举证可以更好地发挥消费者的制衡作用。
  2.合理界定销售者责任。对于食品销售者责任的界定也是尤为重要的。首先,大型食品销售者的赔偿能力远远高于小型食品生产者,有效地合理分配他们之间的责任有助于更好地保障消费者的合法权益。其次,不难看出,相对于食品的生产者而言,消费者向食品销售者提出索赔的难度和成本相对来说更低,所以,合理界定他们之间责任有利于激发消费者的维权积极。
  3.明确精神损害赔偿。在我国的食品安全法中明确规定了有关消费者精神损害赔偿的请求权,法官在对个案的审理过程中,应当综合考量受害人的精神损害程度、侵权人的主观认知状态与经济实力等多方面因素。只有这样才能更有效地保护消费者的合法权益,充分地发挥消费者的制衡作用。
  4.增加消费者的维权意识。在政府、企业、学校或者居委会应不时的组织活动或聘请专业人士进行有关食品安全的开题讲座,大力宣传食品安全的相关知识,不断提高民众的食品安全意识。同时,还可以通过电视播放、广播语音、网络教育等方式进行法制宣传,让人们意识到一旦遇到食品安全问题,可以通过法律手段来维护自身的合法权益。
  5.降低消费者的维权难度。消费者维权难度过高并不利于消费者合法权益的更好保护,人们会因为困难重重而选择放弃,所以国家应该通过有效手段尽量降低消费者在维权过程中所需要的苦难,降低成本从而最大程度上的保障消费者的合法权益。
  (四)完善我国食品安全法律体系
  不断完善我国的食品安全法律体系。虽然我国近年来十分重视食品安全法律体系的建设,但由于我国食品安全法律体系建立时间短,受到立法技术层面的限制等,导致我国食品安全法律体系有着明显的缺陷与不足。一个较为完善的食品安全法律体系是保障食品安全的基础。我国应当立足于实际国情,不断完善自身食品安全法律体系。
  (五)优化部门监督体制
  我国食品安全监督处于一个“多头监管”的现状。“多头监管”模式导致我国在食品安全监管工作中,各部门职权不明,导致监管权上出现重叠和空白。这种看似全面的部门监管制度其实给监管者留下了腐败的空间。故应优化我国现阶段的部门监督体制,改变 “多头监管”现状,明确各部门职权,使依据《食品安全法》能够做到行之有效的监管,加强《食品安全法》的实际操作性。 
  四、结语
  总之,食品安全关乎人民群众的最根本利益,关乎国家大计,关乎民族未来。而我国的食品安全领域情况复杂、问题繁多,法律的规定很难面面俱到,只有建立一个综合的科学有效的食品安全法律体系,食品安全问题才能得到根本的改善,人民群众的食品安全利益才能得到真正的保证。
(作者:张溶一 太原理工大学政法学院)

资讯标签:食品 安全法

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