【财新网】（特约作者 何海波）作为一部“民告官”的法律，《行政诉讼法》构造了一幅公民和官员对簿公堂、法院居中裁判的法治图景。它不但是对传统官民关系的重塑，也是对国家机构体系的重构，代表了国家治理方式的转变。人们曾在它身上寄予了厚重的法治理想，也从它身上感受到了法治建设的艰难困厄。
在实施24年后，《行政诉讼法》刚刚完成了首次大修。这次修改正好紧接着四中全会的决定，体现了全面推进依法治国的战略部署。人们有理由问，它能够让行政诉讼走出困顿局面吗？它能够带来行政法治的春天吗？《行政诉讼法》修改后的实施状况，将成为全面推进依法治国的一块试金石。
评价《行政诉讼法》修改的成效，主要应当看三个指标：一是，它能否有效解决行政诉讼“起诉难”，让行政案件数量大幅度上升；二是，它能否有效解决行政诉讼“胜诉难”，让老百姓的胜诉率明显上升；三是，它能否改进行政纠纷解决的相关机制，让行政复议案件上升、让信访案件数量下降。
能够缓解“起诉难”吗？
《行政诉讼法》实施中遇到的最突出问题是“起诉难”。尤其是在征收拆迁、规划拆违、企业关停等纠纷集中、群体性事件频发的敏感领域，纠纷很难进入诉讼渠道，有的法院干脆规定这类案件一律不予受理。一位立案庭的法官自嘲说：“我们立案庭的任务就是跟老百姓斗智斗勇，千方百计不立案。”一位高院的行政庭庭长估计，当事人起诉到法院的案件中，大约只收了三分之一。由于大量的案件被法院拒之门外，无法通过诉讼解决，当事人不得不转向上访。按照学者于建嵘2004年的调查，在632位进京上访的农民中，有401位曾经就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的有172位，占总数的43%。法院不立案，最多的当然是行政纠纷。
行政诉讼起诉难，在统计上的反映则是行政案件数量少。2011年，全国法院受理一审行政案件136 353件，这是历史最高点了。一年13万件是什么概念呢？按人口平均，大约一万人一件行政案件；按法院平均，一家法院不到40件行政案件，有不少法院一年到头还受理不了十个案件。在全国法院当年受理的760万各类一审案件中，行政案件只占1.8％。与高达千万的信访案件相比，行政诉讼案件也微不足道，单是国家信访局登记的上访人次都比它多得多。与国外相比，中国的行政诉讼案件也是少得出奇：德国八千万人口，一年受理的各类行政案件就达50万件左右。
图一：全国历年一审行政诉讼受案数和行政复议申请数
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（数据分别来源于最高法院和国务院法制办，下同。） |
没有案件，其他一切都无从谈起。这次《行政诉讼法》修法，不但增加列举可诉行为的类型，更是把解决“起诉难”作为头等事情来抓。一个起诉问题，就写了400多字，有精神、有规则、有保障，其措施之严厉在中国法律中前所未有。具体体现在四个方面：
一是把依法立案提升为法律原则。要求法院“保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理”；同时强调，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。
二是改立案审查制为立案登记制。“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。”这一条是四中全会之后连夜研究并加上的，目的是防止法院“不收材料”。
三是规定了对不立案的救济。法院裁定不立案的，原告可以上诉。法院不接收起诉状或者接收起诉状后不出具书面凭证的，当事人可以向上级法院投诉；上级法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。法院既不立案又不作出不予立案裁定的，当事人还可以到上一级法院去起诉；符合起诉条件的，上一级法院立案、审理，或者指定其他下级法院立案、审理。
值得观察的是，如此修改之后，法院对原告起诉既不受理也不出具收据的情况，会杜绝吗？征地拆迁、企业关停等涉及地方政府重大利益的棘手案件，会顺利进入法院吗？行政诉讼案件的数量会大幅度增长吗？
个人猜测，新的《行政诉讼法》实施后，法院对原告起诉既不受理也不出具收据的情况，会明显减少；征地拆迁、企业关停等棘手案件，会更多进入法院；行政案件的数量在明后两年可能会大幅度增长，乃至成倍增长。
但是，《行政诉讼法》的实施成效仍然在很大程度上受制于司法的独立性和权威性。如果法院仍然听命于地方党委政府，涉及地方政府重大利益的棘手案件仍然很难进入法院，法院对原告起诉既不受理也不出具收据的情况不会因之杜绝。这个问题的根本解决，有待于今后几年司法体制改革的整体推进。
能够缓解“胜诉难”吗？
行政诉讼“胜诉难”的第一个表现是，行政案件以判决方式结案少。最近几年，法院判决结案的只有三成不到，甚至低于民事案件判决结案的比例。其他案件哪里去了呢？一是法院找各种理由驳回起诉，不进行实质性审理。驳回起诉比例最高的年份能够达到15%。更多案件，则是以法院动员原告撤回起诉告终。原告撤诉率最高的年份达到57%，最近几年仍接近一半。行政诉讼判决率偏低，跟前几年倡导协调和解的司法政策有些关系，但主要的原因是法院腰板不够硬，许多该判的案件判不了。
胜诉难的另一个表现是老百姓通过判决获胜的比例低，上诉率和申诉率高。法院一审判决原告方胜诉的，从《行政诉讼法》实施初期的20%多，一路下降，最近几年只有8%左右。凡是法院以判决结案的，当事人八成要提起上诉；上诉人中，老百姓占九成，行政机关不到5%。一审判决的偏向，一望而知。二审法院的处理结果对老百姓稍微有利，但情况也好不到哪里。有利原告的同样不到一成，而有利被告的占到七、八成。一、二审加在一起，老百姓通过判决获得胜诉的，十个只有一个。由于一、二审胜诉率低，行政案件的申诉率就特别高，是民事案件的几倍。
老百姓一方胜诉率低，当然不能够说明行政机关执法水平有多高。一位法官曾说，行政行为被告到法院的，十之八九都多多少少有些问题，要说撤，撤它一半都可以。浙江台州法院曾经实行异地管辖，即告A县行政机关的案件拿到B县法院审理，结果一年下来，政府败诉率达到40%。
胜诉难的第三个表现是老百姓有实质意义的胜诉少。法院在一些案件中撤销行政行为或者责令行政机关履行职责，老百姓看上去胜诉了，实际上只是把案件打回行政程序；行政机关重新作出决定后，诉讼很可能重来一遍，有的甚至多次轮回、反复折腾。老百姓所获得的，只是空洞的胜诉，纠纷并没有真正解决。
图二：全国历年一审行政诉讼案件的处理结果
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这次《行政诉讼法》修改为完善法院判决也想了好多办法。一是调整管辖。告县政府的案子一律提到中级法院管辖，同时允许人民法院跨行政区域管辖行政案件，以减少地方干预。二是给法院配备了更加强大的审查手段。行政行为“明显不当的”，法院也可以判决撤销。对行政机关发布的规范性文件的附带审查，也比以前明确。第三，法院的处理方式也更多样。在一些情况下，法院可以直接变更行政行为，对相关的民事争议也可以一并判决，以求案结事了。最后，对行政机关拒不履行法院裁判的行为，法律也规定了更严厉的制裁手段。这些措施与“诉访分离”、“审执分离”等司法改革措施一起，也可以让法官在判决时少一些顾虑。
经过这些努力，行政案件以判决方式结案的比例会提升吗？法院判决原告胜诉的比例，会明显提升吗？
个人推测，行政案件以判决方式结案的比例将会有所提升。但提升的比例有多大，取决于裁判者的权威和司法政策的变化。如果法院更加独立，能够做到“能调则调、当判则判”，判决结案的比例有可能显著提升；如果法院还是不得不通过反复协调来处理案件，那么判决结案的比例不会有明显变化。不管如何，法院判决原告胜诉的比例有明显提升，那才是一个好现象。
能够带动“复议升、信访降”吗？
一个良好的诉讼制度不仅仅解决法院手中的那些纠纷，还可以促进纠纷解决机制的合理配置。就行政诉讼来说，它应当对行政复议和信访起到正面的促进作用。一个理想的制度构造应当是，全国行政复议1000万件，行政诉讼100万件，申诉上访10万件甚至更少；现在，则是主次完全颠倒。
理论上讲，行政复议由于程序简便、费用低廉，应当成为行政纠纷解决的主要渠道。但长期以来，行政复议案件数量偏少，老百姓行政复议成功率偏低。申请行政复议的案件长期徘徊在8万件上下，比诉讼还少，直到近年才有所上升（见图一）；复议机关实际受理的复议案件，又要低于此数1万左右。要不是一些法律、法规规定提起行政诉讼前必须经过复议，行政复议案件的数量必定更少。
不但如此，行政复议决定支持申请人的比例，其中包括撤销、变更、责令履行或者确认行政行为违法，从《行政复议法》实施前的近30％一路走低，近几年竟然不足10％。复议决定支持行政机关的，则一路上升，并稳定在60%以上。行政复议申请成功率低下，反过来挫伤了老百姓对复议制度的信心，阻却了他们去寻求复议。
图三：全国历年行政复议案件的处理结果
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行政复议成效不足，有多方面的原因，但《行政诉讼法》的一条规则难辞其咎。该条规定，经复议的案件，当事人仍然不服而提起诉讼的，谁当被告视复议机关处理情况而定：复议决定维持原行政行为的，复议机关不当被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关当被告。在实践中，复议机关如果改变行政行为，不但得罪原决定机关的同事，案件第三人往往还要“翘起来”，弄得两头不讨好，自己还要去坐被告席。于是，复议机关本着“多一事不如少一事”的想法，尽可能维持行政行为。行政复议决定维持率高得异乎寻常，《行政诉讼法》的规定起到了一个很坏的诱导作用。
为此，《行政诉讼法》这次做了一个修改，不管复议决定是维持还是改变原行政行为，复议机关都做被告。值得关注的是，明后两年行政复议的维持率会否大幅下降、老百姓复议成功率会否明显上升？行政复议成功率的上升，从较长时间来看，是否会吸引更多的人利用行政复议，从而导致复议案件数量较快增长？我的推测是，是的。
《行政诉讼法》的修改还可能对信访产生影响。如果说以机构中立、规则确定、程序公正为特征的诉讼代表了纠纷解决和法律监督的制度化、现代化，那么信访则是一级管一级、有事找上级的传统纠纷解决方式的残留。对信访不恰当的重视和宣传造成“信访不信法”，带来了很多负面效果，人们对此已有普遍共识。目前，涉法涉诉信访改革已经初见成效，进京上访出现下降。但从长远来看，在关上信访的水龙头前，必须先确保复议和诉讼的水龙头能够畅通无阻。
随着行政复议、诉讼吸纳和解决更多行政纠纷，信访案件数量会否大幅下降？这是可能的，但需要较长时间的观察才能确证。涉法涉诉信访约占信访总量70%左右，由行政行为引起或者经过行政处理的事项在信访中也占了一个较大比例。因此，行政诉讼解决行政纠纷有效性的提高，必将直接促进信访改革的成效。行政诉讼制度的完善，将最终实现行政纠纷解决从信访机制向司法程序机制的战略性转移。这也是依法治国必须迈过的一道坎。
作者为清华大学法学院教授
